地球局|拜登上台一年仍缺68个大使,临时代办苦撑美国外交网

齐鲁晚报·齐鲁壹点记者 赵恩霆

到1月20日,拜登将就任美国总统一周年。然而,日益极化的党争已经导致拜登政府遭遇有史以来最严重的“提名通过难”。美国媒体援引一项最新研究报道称,拜登上台以来,只有41%的提名在参议院获得通过,创数十年来新低。同时,提名确认所需时间则创新高。

受此影响,高喊“美国回来了”、重拾多边主义的拜登政府,却面临着大量重要外交岗位人员空缺。美国外交人员协会的数据显示,总共190个大使职位中,仍有68个空缺,其中不乏盟友和重要国家的大使岗位。这意味着大量临时代办主持着使馆工作,撑起美国全球外交网。

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美国总统拜登

【“史上最慢”是怎么来的】

一年前的1月8日,当时身为当选总统的拜登宣布了新政府商务部长和劳工部长的提名人选,在距离正式就职不足两周时完成全部内阁成员提名。去年1月20日拜登正式入主白宫当晚,美国国会参议院就投票确认了首位内阁成员——国家情报总监海恩斯,她也成为美国历史上担任该职务的首位女性。

尽管看上去很迅速,但拜登就职首日在内阁成员提名获批方面的表现,仍不及前任特朗普。特朗普当年就职首日有两名内阁成员提名获批,而奥巴马和小布什的数量更多。

到去年3月初,拜登上台已超过一个月,但他提名的23名需要参议院投票确认的内阁成员中,只有13人获批。拜登政府15名核心联邦机构负责人的提名中,只有10人获得确认。根据美国“总统过渡中心”的数据,在类似时间段内,拜登之前的四位美国总统84%的核心内阁成员已获确认。美联社直言,拜登内阁官员提名进展堪称“史上最慢”。

参议院确认程序缓慢,有一些客观原因。比如,原本该在2020年大选后出结果的佐治亚州参议员选举,直到去年1月5日才最终决出结果,在一定程度上延误了参议院的运行。此外,鉴于民主、共和两党各占参议院50席,两党用了大约一个月时间才确定了管理规则。

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美国共和党籍参议员卢比奥和克鲁兹(右)

但根本原因仍是特朗普时期延续下来的、日益激烈和白热化的党争,两党之间不断陷入“为反对而反对”的政治怪圈。据法新社报道,因对拜登政府在“北溪-2”天然气管道项目、以及伊朗核问题上的政策不满,共和党籍联邦参议员克鲁兹、卢比奥使用程序性策略阻挠提名人选获批。

另一共和党籍参议员霍利则要求国务卿布林肯和国防部长奥斯汀辞职,理由是两人在从阿富汗撤军问题上“表现失败”,并因此在参议院阻挠拜登的提名获批。

此外,参议院的“建议和同意”权也已沦为党争之下拖延和阻止提名获批的工具。据《华盛顿邮报》报道,肯尼迪1961年入主白宫时,有779项人事任命需获参议院批准。到拜登上台时,这一数字增至1237个。经过对其中799个职位的追踪调查发现,截至去年8月第二周,拜登政府只有112个空缺被填补。

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美国国会大厦

《华盛顿邮报》报道称,里根政府的被提名人平均等待56天才能得到参议院批准。到了奥巴马和特朗普政府时期,等待时间翻了一番,分别达到112天和117天。这还不算参议院在批准提名人之前对他们进行审查的时间。

今年1月8日,《纽约时报》援引美国非营利机构“公共服务合作组织”的数据报道,拜登上台一年之际,只有41%的提名在参议院获批,创数十年来新低;提名通过所需时间,则创下新高。整体上,进入21世纪以来,历任美国总统的提名通过率呈下降之势。小布什就职第一年,75%的提名人选在参议院获批;奥巴马时降至69%,特朗普时进一步降至57%。

尽管拜登任期第一年的提名速度比特朗普快,但仍不及奥巴马和小布什。而且,拜登提名人选的平均等待确认时间为103天。相比之下,里根第一年时这一数据为36天,老布什为58天,克林顿为56天,小布什为48天,奥巴马为80天,到特朗普时则达100天。

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拜登和国务卿布林肯(右)

【大使获批平均得等109天】

去年8月11日,拜登提名的大使才首次获参议院批准。当时,白宫新闻秘书普萨基表示,拜登提名的候选人中275人在等待参议院批准,其中包括驻各国大使人选。美国国务卿布林肯表示,超过65名国家安全关键职位人选在等待参议院批准。

到去年11月,白宫表示,截至当月5日,拜登已提名78名驻外大使,但仅7人获批,通过率只有9%。同一时期,奥巴马提名了83名驻外大使,其中64人获批;特朗普提名了57名驻外大使,其中40名获得确认,通过率分别为77%和70%。

当时,美国外交服务协会主席鲁宾说:“无论其他国家还是美国,都没有在如此久的时间内,缺少这么多驻外大使。”该协会的数据显示,大使提名人选等待确认的平均时间为109天。“快一年了,美国都还没有填补一半的大使职位空缺。”鲁宾说。

去年12月,参议院多数党领袖、民主党人舒默同意安排一次针对“北溪-2”项目相关实体实施制裁的投票,以满足参议员克鲁兹的要求,换取其不再阻拦数十名涉及美国国务院官员的提名人选。随后,包括美国新任驻华大使伯恩斯、驻日大使伊曼纽尔在内等30多项人事提名在参议院获得确认。这两位重要大使人选,拜登早在去年8月就已提名。

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新任美国驻华大使伯恩斯

一般来说,整个提名确认过程大致分为6个步骤:总统提交提名,联邦调查局等机构进行资格背景审查,参议院相关委员会举行听证会,参议院举行听证和辩论,参议院进行投票表决、过半数赞成方能获批,总统任命履职。其中,任何一个环节遇挫,都将影响整个提名获批进程。

根据美国国务院网站的公开信息,截至北京时间1月12日,在梳理的27个美国驻重要国家或国际组织大使职位中,只有7个显示大使在职,分别为美国驻加拿大、墨西哥、俄罗斯、以色列、埃及、土耳其和新加坡大使,其他20个国家和国际组织——中国、英国、法国、德国、意大利、日本、韩国、菲律宾、泰国、印度、埃及、南非、巴西、澳大利亚、沙特、阿联酋、乌克兰以及欧盟、北约和东盟——均显示临时代办主持工作。

其中,据不完全统计,美国驻中国、日本两国大使尚未正式到任,美国驻法国、澳大利亚大使提名人正等待参议院确认,美国新任常驻北约代表日前刚刚就位。

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美国驻乌克兰大使馆临时代办凯文

尽管当前美俄围绕乌克兰局势剑拔弩张,但美国驻乌克兰大使自2019年时任大使约万诺维奇遭特朗普解职后就一直空缺,由使馆临时代办凯文主持日常事务。与之类似,从欧洲盟国到中东盟友、再到印太地区的印度、东盟和日韩澳,大使空缺在很大程度上妨碍了美国与对应国家打交道的能力,这也会被对方国家视为一种外交轻视。

在美国政府中,国务院需要参议院批准的职位最多,美国外交因此受到的影响也最大。美国外交人员协会的数据显示,在总共190个大使职位中,拜登仍有68个尚未提名人选。另外,位于华盛顿的国务院机构也有诸如督察长、助理国务卿等重要岗位空缺。

大使馆可谓一国外交网络的重要末段节点,而大使缺位无疑将造成末梢循环不畅,进而影响到美国全盘外交。喊“美国回来了”之前,大使得先回来。